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世界银行制裁程序解读与应对

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2019年上半年,在世界银行(以下简称“世行”)提供贷款的“重庆市小城镇水环境综合治理”项目中,五家中国企业因伪造业绩行为构成欺诈被制裁。其中,A公司因存在加重情节,被世行加重处以附解除条件取消资格四年;B公司采取了一系列减轻措施,并在收到“世行制裁程序通知”后行使了“说明”权利,因此世行将原计划的附解除条件取消资格“三年”减轻为“10个月”;另外三家公司既不存在加重情节,也未采取减轻措施,也未行使任何程序性权利,被世行施加基准制裁——附解除条件取消资格三年。

梳理近几年中国企业被世行制裁的案例,发现与上述案例类似的情况较为普遍。究其原因:一方面,中国企业对世行制裁程序不了解,尤其是对制裁审理过程中的程序性权利不了解,未能充分利用程序性权利维护自身权益;另一方面,对于世行制裁时的考量因素不了解,未能及时采取补救措施减轻处罚。本文拟以解读世行制裁的程序和考量因素为基础,结合中国企业实际,探讨应对世行制裁的基本思路,包括尽早组建专业团队、充分行使权利、和解并采取补救措施、实施合规计划等四个方面。

世行制裁的基本程序

根据世行《制裁与和解程序》的规定,世行制裁的基本程序可概括为调查程序、制裁审理程序和合规整改解禁程序。

一、调查程序

廉政局(INT)作为世行集团专门调查机构,负责调查世行集团资助项目中针对欺诈、腐败、串通、胁迫和妨碍等不当行为的指控(外部调查)以及世行内部员工行为不端的指控(内部调查)。外部调查具体程序包括:投诉受理、案件调查、撰写最终调查报告、递交指控和证据陈述书等。

为提高案件调查的针对性和效率,INT建立了案件调查优先级制度。针对权限以内的投诉,INT会综合考虑案件对世行声誉影响、涉案金额、举报的可信度以及证据的充分性等因素确定优先级。INT只对优先级较高的案件进行调查,主要目的是将有限的调查力量集中到证据较为充分的案件中。

从世行统计数据来看,2010财年以前,世行正式调查的外部案件平均每年约211个,经过调查证据充分的案件平均每年约37个,证据充分的案件占比仅为17.5%。而2011财年至今,世行正式调查的外部案件平均每年约68个,经过调查认定证据充分的案件平均每年约45个,证据充分的案件占比高达66%。因此,尽管近几年世行正式调查的外部案件数量在持续减少,但调查后有充分证据的案件数量仍然保持稳定,对于打击腐败、欺诈等不当行为的力度有增无减。

二、制裁审理程序

经过改革,2007年世行建立起两级制裁审理机构和程序,第一级是世行资格暂停与取消主管(Chief Suspension and Debarment Officer/SDO),第二级是世行制裁委员会(Sanction Board)。

1.第一级制裁审理程序

SDO是世行资格暂停与取消办公室(Office of Suspension and Debarment)的负责人,负责独立评估INT移交的案件,并对被指控方无异议的案件施加制裁。INT认为证据充分的案件,将向SDO提交“指控和证据陈述书(Statement of Accusations and Evidence/SAE)”,申请SDO对指控的不当行为进行审理。如果SDO认为证据充足,将向被指控方发出“制裁程序通知(Notice of Sanctions Proceedings/NoSP)”,通知中包括SDO拟采取的制裁措施、被指控方“说明(Explanation)”的权利、SAE、世行的制裁规则等内容。根据世行2019年制裁年报数据,2015-2019财年,INT提交SDO审理的案件中,有6%的案件全部指控证据不足,有39%的案件部分指控证据不足。本文开始介绍的案例中,A公司在收到SDO发出的“制裁程序通知”后,向SDO递交“说明”要求其修改制裁措施,A公司通过行使程序性权利获得了减轻处罚。第一级制裁审理程序如图1。

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2.第二级制裁审理程序

世行第二级制裁审理程序由制裁委员会负责,制裁委员会由7名成员组成,全部为世行外部人员。在制裁审理过程中,如果被指控方对SDO发出的“制裁程序通知”有异议,可以书面“回答(Response)”的形式向制裁委员会提出异议。INT也可针对性地提出“答辩(Reply)”。

同时,被指控方和INT提交也可补充证据或进一步答辩。被指控方和INT均可申请听证程序,制裁委员会也可自行决定举行听证程序。听证程序结束后,制裁委员会成员将进行商议。如果证据充分,制裁委员会将作出最终决定并对被指控方施加制裁。如果证据不足,制裁程序终止。

根据世行2019年制裁年报数据,2015-2019财年,上诉至制裁委员会审理的案件中,有16%的案件被认定不构成不当行为,另有36%的案件被处以不同于SDO建议的制裁措施,包括谴责等较轻的制裁措施。第二级制裁审理程序如图2。

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三、合规整改解禁程序

如果企业被施加的制裁措施中包含“附条件不取消资格”或“附解除条件取消资格”中的任意一种,则意味着企业必须通过与世行廉政合规官(Integrity Compliance Officer/ICO)合作,通过采取相应的措施,在满足所附条件后,才能解除制裁。ICO将通知被制裁方所附“条件”的具体内容,条件通常会包括实施合规计划。在合规整改期间,ICO将要求被制裁方递交定期报告、聘请监管人监督实施合规计划、对相关记录和文件进行外部审计和检查。
当制裁决定所附“条件”满足时,被制裁方应按规定向ICO申请解除制裁(如果符合提前解禁条件的,可申请提前解禁)。ICO审核后符合条件的,解除制裁;不符合条件的,世行将继续制裁(因条件不同可能加重制裁)。

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从图3统计数据来看,近五年,按期应解禁企业数量为274家,其中,按期解禁企业78家,占比28.5%,未按期解禁企业196家,占比71.5%。因此,通过实施合规计划获得按期解禁的要求较高,企业应予以重视,务必严格全面实施合规计划。

世行制裁中的考量因素

2010年世行修订制裁程序,将“附解除条件取消资格三年”作为基准制裁措施,同时在其2011年发布的《制裁指南》中列举了适用于可制裁行为的加重因素和减轻因素,鼓励并引导被制裁主体采取彻底和持续的合规计划,自行纠正不当行为。

一、加重因素

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如表1所示,世行制裁考量的加重因素分为四大类,包括不当行为的严重程度、损害程序、是否干扰调查、是否有受过制裁。本文开始介绍的案例中,A公司因存在“重复不当行为”这一加重因素,世行对其加重了处罚。

二、减轻因素

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如表2所示,世行制裁考量的减轻因素分为三大类,包括起次要作用、自愿采取纠正措施、配合调查。本文开始介绍的案例中,B公司仅被处以取消资格10个月,就是因为其采取了一系列减轻处罚的措施,包括承认不当行为并接受责任、对不当行为采取内部调查、追究内部违规人员责任、改进合规管理制度和程序等。
因此,企业在应对世行制裁时应特别关注这些裁量因素,积极合作争取减轻处罚,避免加重处罚。

应对世行制裁的建议

企业在被正式制裁前可能经过调查和两级审理裁决程序,如果企业遭受的是“附条件”制裁,则还必须满足“条件”才能获得解禁。在制裁的不同阶段,尽管世行有其独立的机构和团队具体负责,但是他们必须遵守和适用的规则是相同的。因此,本文拟从以下几个方面提出应对世行制裁的措施。

一、尽早组建专业团队
当企业收到INT的质询函(Show Clause Letter)时,意味着企业在某个世行项目中涉嫌不当行为,且被施加制裁的风险较高。在此情形下,企业应尽早组建专业团队化解、减轻风险。

对于组建内部专业团队,应注意如下三点:

一是团队层级要高,世行制裁对象通常牵涉关联企业,波及范围广,因此应尽可能在企业集团总部层级组建专业团队;

二是成员具备专业性,世行制裁程序类似于诉讼程序,法律合规人员更利于应对;

三是团队成员要稳定,世行制裁周期较长,工作内容相互衔接且信息量巨大,人员变动频繁,不利于应对制裁。

二、充分行使正当权利

世行制裁机构是相互独立的,如果企业认为INT的指控不合理或者SDO的制裁处罚过重,均可通过行使说明权、异议权、听证权等充分维护自身权益。本文开始介绍的案例中,B公司行使了说明权并采取了一系列补救措施,获得了减轻处罚的结果。另外四家企业既未向世行说明理由也未采取任何减轻处罚的措施,结果被施加了较重的制裁措施并触发五大多边银行的交叉制裁。

三、和解并采取补救措施

在制裁委员会作出制裁决定前,被指控方均可与世行达成和解。根据世行《2019制裁年报》数据,2015-2019财年,世行与被指控企业共计达成121份和解协议,占近五年制裁案例的37%,并呈上升趋势。根据世行制裁考量因素,企业自愿采取纠正措施并配合调查,将大幅度减轻制裁。如果企业确实存在不当行为,尽早与世行和解并采取补救措施将是非常明智之举。

四、严格实施合规计划

被施加“附条件”制裁的企业,所附条件通常包括实施合规计划、追究内部人员责任、采取补救措施、配合项目调查等。其中,实施合规计划是最复杂的一项整改措施。世行《诚信合规指南》规定了建立并实施合规计划的11条原则。

企业内部专业团队牵头实施合规工作时,除了要建立符合企业实际具有可执行性的合规制度外,还应注意以下几点:

一是聘请有世行解禁经验的律师作为外部合规顾问,为企业建立和实施合规计划提供全程咨询建议;

二是尽量选择中国律师作为监管人,中国律师更利于发挥桥梁作用;

三是尽早确定内部试点单位,除企业主动提供的合规资料外,实地考察将是ICO和监管人了解企业合规计划实施情况的重要途经。

以上仅是针对企业面临世行制裁时的特殊应对建议。从长远来看,企业应主动建立一套符合国内外监管要求的合规管理体系,全面实施合规管理,才能在合规监管日趋严厉的经营环境中赢得生存发展之路。

(作者单位:中国铁建国际集团有限公司)

 

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